Ofício nº 299-02/2018 – SEAD

Lajeado, 07 de maio de 2018.

Exmo. Sr.
EDERSON FERNANDO SPOHR
Presidente da Câmara de Vereadores
LAJEADO/RS

Assunto: Encaminha a Lei nº 10.606, de 7 de maio de 2018 e Mensagem de Veto.

	            Senhor Presidente:

		Na oportunidade em que o saúdo, encaminho a esta Casa a Lei nº 10.606, de 07 de maio de 2018, que “Institui o programa de parceria público-privada e concessões do Município de Lajeado/RS e dá outras providências” e a Mensagem de Veto Parcial ao texto da lei.

		Atenciosamente,

Marcelo Caumo,
Prefeito Municipal.

	MENSAGEM DE VETO

Senhor Presidente:

Cumpre-me comunicar-lhe, em consonância ao disposto no § 2º do art. 90 da Lei Orgânica do Município, que VETEI PARCIALMENTE a Lei nº 10.606, de 7 de maio de 2018, que “Institui o programa de parceria público-privada e concessões do município de Lajeado/RS, e dá outras providências”, conforme razões de veto a seguir destacadas.

DAS RAZÕES DO VETO

A Lei nº 10.606, de 7 de maio de 2018, institui o Programa de parceria público-privada e concessões do Município de Lajeado. O Projeto de Lei foi aprovado por esta Casa Legislativa com duas Emendas Aditivas, sendo que a primeira, visa incluir a alínea “c” ao § 1º do art. 10 do projeto, para que passe a constar:

Art. 10
(…)
§ 1º
(…)
c) Estão aptas a participar do Programa de Parceria Público-Privada e Concessões os órgãos, entidades ou empresas interessadas, que estejam adimplentes com os tributos municipais.

A matéria desta Emenda Aditiva foi incluída ao texto do projeto de lei, mesmo sendo desnecessário, já que as leis federais que tratam do assunto e a Lei nº 8.666/1993, já trazem o dever de tal observância. Inobstante isso, entendemos que a matéria enriquece o projeto de lei com matéria pertinente.

No que se refere à Emenda Aditiva que visa incluir os incisos “V, VI, VII, VIII e IX” ao art. 7º da Lei, destaco que o inciso “VIII” foi vetado, pois introduziu matéria inconstitucional à norma local. Diante disso, passo a esclarecer sobre as motivações para o veto parcial.

A Lei Federal nº 11.079/2004, “Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública” e a Lei Federal nº 8987/1995 “Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências”.

Referidas leis, disciplinam sobre as regras gerais de parceria público-privada e concessões, por isso, possuem normas de observância obrigatória para os entes públicos. No âmbito municipal, não é necessária a edição de lei que trate destes temas, contudo, o Poder Executivo Municipal de Lajeado entende que a existência de lei local confere segurança jurídica, estabilidade, transparência, publicidade e demonstra autonomia do ente público.

Inobstante as leis federais elenquem dispositivos de reprodução obrigatória para os entes públicos, algumas matérias podem ser disciplinas e regradas pelos mesmos. É justamente o caso da matéria atinente ao Conselho Gestor, que na Lei Municipal nº 10.606/2018, foi disciplinada nos artigos 7º e 8º.

Em geral, os Municípios que editam leis para disciplinar as parcerias e concessões optam por regulamentar o Conselho Gestor por Decreto do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido, podemos citar a Lei nº 9875/2005, do Município de Porto Alegre, que estabelece em seu art. 14, que a composição e regulamentação do Comitê Gestor será feita por Decreto.

Como exceção à regra da não participação exclusiva de representantes do Poder Executivo no Conselho Gestor, podemos citar a Lei nº 10.191/2017, do Município de Florianópolis, contudo, referida norma não estabeleceu a composição do Conselho e definiu que a participação será remunerada por jeton, para os membros que não fizerem parte da Administração Pública.

Confira-se o texto da Lei nº 10.191/2017:

Art. 9º A participação no Conselho será remunerada da seguinte forma:

I - remuneração a título de jeton no valor de um terço da remuneração de Secretário Municipal para os membros que não fizerem parte da Administração Pública.

Cumpre frisar, que o Chefe do Poder Executivo Municipal poderia ter regulamentado o Conselho e sua composição por Decreto, contudo, objetivando dar transparência ao Conselho Gestor das Parcerias e Concessões, optou por definir a composição do referido Conselho na própria lei que instituiu o Programa.

Foi a partir da promulgação da Constituição de 1988, que ficou conclamada a participação do cidadão na administração pública. Neste sentido, os conselhos municipais são instrumentos que auxiliam na concretização da diretriz constitucional, garantindo a democracia participativa.

A implementação dessas diretrizes significa a efetivação do próprio regime democrático. Na Carta de 1988 este princípio encontra-se plasmado no seu art. 1°, parágrafo único, quando preconiza que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Dissertando sobre esse tema, Valéria Teixeira de Meiroz Grilo, com muita propriedade, diz:

A ideia dos Conselhos, está intimamente ligada com o que se sentiu com mais intensidade durante o processo de redemocratização do Brasil na década de 80. Verificou-se que não havia mecanismos eficazes de controle da população sobre os atos do Poder Público. Daí ter havido grande movimento durante a Assembleia Nacional Constituinte para que se inserisse no texto constitucional a participação popular.

Na Carta de 88, a participação popular permeia o texto constitucional, de forma expressa, especialmente, em seus arts. 194, VII; 198, III c/c 77, § 3° do ADCT; 204, II; 227, § 1°. Esta participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis, sobressai na implementação dos Conselhos.

Com isso, atualmente encontramos nas três esferas governamentais, inúmeros órgãos colegiados, como, por exemplo, os Conselhos de Saúde, da Criança e do Adolescente, da Assistência Social, do Desenvolvimento Econômico, da Habitação, etc.

Os Conselhos Municipais são órgãos pertencentes à estrutura do Poder Executivo e sua função primordial é a de auxiliar tecnicamente este Poder naquelas tarefas para as quais foram criados, objetivando debater, opinar, direcionar, indicar o melhor caminho para alcançar os objetivos da Administração, que devem visar, sempre, ao bem da comunidade.

Como se vislumbra, os Conselhos são, portanto, órgãos do Poder Executivo e devem ser criados por lei, cujo projeto é de iniciativa privativa deste Poder.

As leis que disciplinam sobre a criação de Conselhos no âmbito das três esferas de governo denotam características peculiares dos referidos órgãos, quais sejam, os Conselhos são órgãos representativos e colegiados, paritários, normativos, deliberativos, de caráter permanente, consultivos, fiscalizadores e fazem parte da estrutura do Poder Executivo, entre outras.

Dentre as características citadas, destaca-se aquela que aduz sobre a paridade na composição, ou seja, os Conselhos devem possuir número de representantes do governo igual ao número de representantes da sociedade civil. A Emenda Aditiva que acrescentou os incisos “V, VI, VII, VIII e IX” ao art. 7º, fere o princípio da paridade, pois mantendo-se a composição, haveria 4 representantes do Poder Executivo e 5 representantes da sociedade civil.

Importante destacar que o Poder Executivo Municipal entende salutar e incentiva a manutenção dos Conselhos Municipais, pois estes propiciam a participação da sociedade nas discussões de inúmeros assuntos da administração. Ocorre, que no caso concreto, a inclusão dos representantes indicados nos incisos “V, VI, VII, VIII e IX”, não ocorreu da forma adequada, já que a inclusão não foi realizada pelo Poder Executivo.

Além disso, tais entidades não foram previamente consultadas, a exemplo do que ocorreu com a Ordem dos Advogados do Brasil. Não sendo suficiente, é primordial distinguir um Conselho Municipal do Conselho Gestor de uma parceria público-privada e concessões.
O Conselho Gestor de uma parceria público-privada, não é um Conselho no molde dos demais conselhos existentes, pois contempla obrigações típicas de gestão. Tratam-se de competências específicas, deveres e obrigações administrativas, típicas de governo, que geram deveres e obrigações para seus os seus membros componentes.

Além disso, a Lei nº 10.606/2018 já disciplina sobre a participação da sociedade em seu art. 3º, IX, quando aduz:

Art. 3º O Programa de PPP observará os seguintes princípios e diretrizes:
(…)
IX – participação popular; e

O Poder Executivo Municipal prima e pauta suas ações pela transparência, por isso, incluiu no texto a previsão da participação popular na tomada de decisões referentes ao Programa das Parcerias Público-Privada e Concessões.

A insurgência do Poder Executivo quanto a inclusão da organização civil na composição do Conselho Gestor refere-se exclusivamente à forma como foi realizada, já que acarretou em vício de iniciativa e não propiciou uma ampla conversa com as entidades mencionadas na Emenda. Consultar as entidades era imprescindível para esclarecer sobre os deveres, obrigações e, sobretudo, para verificar o interesse das mesmas em fazer parte do Programa.

A par disso, no que se refere a inclusão do inciso “VIII” ao art. 7º da Lei nº 10.606/2018, que prevê a participação de “um representante indicado pela Câmara Municipal de Vereadores” no Conselho Gestor, esclareço que a inconstitucionalidade não pode ser sanada. Neste caso, a afronta ao princípio da independência dos poderes, insculpido no art. 2º da Constituição Federal de 1988, gera a inconstitucionalidade material insanável, por isso, o inciso foi vetado.

Neste sentido, confira-se o texto da Carta Magna:

TÍTULO I
Dos Princípios Fundamentais
(...)
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Especificamente em relação a participação de órgãos ou servidores de outras esferas de Poder na composição dos Conselhos Municipais, importante referir que a matéria já foi examinada pelo Poder Judiciário, em Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado. À título de fundamentação e esclarecimento, transcrevo a argumentação expendida na inicial da ADIN n° 591031521, a seguir transcrita:

Ao incluir entre os membros do Conselho Municipal representantes da Delegacia de Polícia Civil, do Destacamento da Brigada Militar e, especialmente, da Câmara de Vereadores, da Promotoria de Justiça e do Juizado de Direitos da Comarca, a Lei n° 1.326/91 feriu comezinhos princípios constitucionais que regem a organização estatal e dos Poderes. A autonomia funcional e administrativa dos órgãos estaduais mencionados, estabelece-a a Carta Estadual, até como decorrência necessária dos poderes reservados aos Estados. À Polícia Civil, prescreve o art. 133 da Constituição do Estado, “incumbem as funções de polícia judiciária e a apuração das infrações penais, exceto as militares. À Brigada Militar, “incumbem a polícia ostensiva, a preservação da ordem pública, a guarda externa dos presídios e a polícia judiciária militar.” (art. 129/CE). Ao Ministério Público incumbe “a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, como órgão essencial à função jurisdicional do Estado. (art. 107/CE). Aos Juízes das Comarcas cabe a competente prestação jurisdicional (art. 98/CE). A Câmara Municipal de Vereadores exerce o Poder Legislativo. Segundo o princípio clássico da divisão dos Poderes, repetido na Carta Estadual, art. 10: “São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercício pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.” Diz, outrossim, o parágrafo único do art. 5° da Carta Estadual: “É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições, e ao cidadão investido em um deles, exercer função em outro, salvo nos casos previstos nesta Constituição. O Estado do Rio Grande do Sul, “nos limites de sua autonomia e competência” (art. 1°,CF), ao organizar os seus Poderes, instituiu órgãos que o compõem e definiu competências naturalmente imodificáveis pelos Municípios sob pena de abdicar da essência de Estado autônomo. Tais funções típicas e próprias estão bem caracterizadas nos dispositivos supra referidos, da Carta Estadual: artigos 129, 133, 107 e 98. E referente aos Poderes do Município, o art. 10, c/c 5°, parágrafo único. Lei infraconstitucional dispor a respeito de responsabilidade de tais instituições, conferir-lhe competências (e deveres) no âmbito do Poder Executivo Municipal, é exemplo perfeito de afronta à organização políticoadministrativa do sistema federativo. A Lei em questão, nos dispositivos transcritos, ignorou competências constitucionais tipificadas como integrativas dos Poderes do Estado e do Poder Legislativo Municipal.
Grifo nosso

As assertivas exaradas na decisão foram embasadas na lição do administrativista José Afonso da Silva, conforme Acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 591031521, em que foi julgado inválido dispositivo de lei do Município de Lagoa Vermelha que previa representação do Ministério Público no Conselho Municipal de Defesa do Consumidor. Na mesma linha doutrinária, são os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles.

Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 70008170771, de lei do Município de Palmares do Sul que criou o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, prevendo a participação de membro do Ministério Público no Conselho respectivo, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado, por unanimidade, declarou inconstitucional a lei municipal por ofensa à autonomia e independência do Ministério Público. No referido acórdão são invocados outros precedentes, sendo relevante especialmente a ADIN n° 70004745048, de Estância Velha, cuja lei criara o Conselho Municipal da Mulher e previa a participação também do Ministério Público e da Brigada Militar.

Na decisão da ADIN antes citada, também foram lançados argumentos referente à lei de Santa Maria que criou o Conselho Municipal do Programa de Renda Mínima na Educação da Bolsa Escola, com inclusão de representante do Ministério Publico (ADIN n° 70002996387). Esta ação igualmente foi julgada procedente, por unanimidade dos Desembargadores.

Pelas relevantes razões de fato e de direito aduzidas e os vários precedentes judiciais invocados, constitui nosso entendimento que a lei municipal não tem o condão de dar atribuição a órgão ou servidor de outra esfera de governo ou Poder. Não podemos olvidar, que o Conselho Gestor do Programa teve sua composição estabelecida em lei justamente para trazer estabilidade jurídica ao ordenamento, evitando que cada gestor fizesse nomeações segundo critérios criados ao acaso.

Como se vislumbra, a Emenda Aditiva que visa incluir membros ao Conselho Gestor do Programa das Parcerias público-privadas e concessões, merece maior discussão, pois da forma como aprovada, trás instabilidade jurídica.

Com isso, destacamos:

I) Os Conselhos são órgãos pertencentes ao Poder Executivo, por isso, sua composição e regramento deve ser estabelecido por este Poder;

II) Ao aprovar a Emenda Aditiva que inclui representante da Câmara de Vereadores no projeto de Lei nº 003/2018, operou-se vício formal de legalidade;

II) O Conselho Gestor do Programa de parceria público-privado e concessões possui caráter administrativo/executivo, nisso, difere-se dos demais Conselhos Municipais;

III) O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul pacificou a questão sobre a inconstitucionalidade de leis que incluem membros de outros poderes ou entidades em Conselhos, conforme consta nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade de nº 591031521, 70008170771, 70004745048, entre outras;

IV) A inclusão de representante indicado pela Câmara de Vereadores afronta o princípio constitucional da independência dos Poderes;

V) Não ocorreu consulta formal às entidades da organização civil incluídas na composição do Conselho Gestor, e as mesmas não tiveram oportunidade de suscitar sobre seu interesse na participação. A consulta formal das entidades, evitaria, por exemplo, uma manifestação contrária por parte da sociedade civil, o que acarretaria a instabilidade do processo.

Com lastro nos argumentos acima expostos, o Poder Executivo Municipal decidiu vetar o inciso “VIII” do art. 7º, pois tal inconstitucionalidade não pode ser sanada. No que se refere à inclusão das entidades da organização civil na composição do Conselho Gestor, destacamos que os incisos “V, VI, VII e IX”, não serão vetados, contudo, será imprescindível consultar e conversar com estas entidades, para que possamos esclarecer sobre as disposições da Lei nº 10.606/2018, bem como, sobre os deveres, atribuições e demais regramentos pertinentes ao Conselho Gestor do programa. E, o mais importante, para verificar se tais entidades desejam participar do Conselho Gestor.

O Executivo não se mostra contrário a eventuais ajustes na composição do Conselho, mas entende que é necessário uma ampla discussão sobre o assunto, com consultas aos potenciais detentores das cadeiras.

Diante das razões supra citadas, informo que VETEI PARCIALMENTE a Lei nº 10.606, de 07 de maio de 2018, diante da inconstitucionalidade material e formal do inciso “VIII” do art. 7º da Lei, o que fiz com fulcro no art. 90, §§ 1º e 2º da Lei Orgânica do Município.

Lajeado, 07 de maio de 2018.

Marcelo Caumo,
Prefeito Municipal.